摘要：自然垄断行业的基本经济特征是其成本的次可加性,这意味着在这一行业中由一个厂商向市场提供全部产出的单位成本比由两个或两个以上的厂商分别向市场提供产出的成本较低。实践证明,竞争机制的引入明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量,提高了整个社会的福利水平。
关键词：电力产业,自然垄断,电价规制
一、电力行业规制的原因
电价规制的主要目标是抑制企业制定垄断价格,保护广大消费者的利益。因此,电价规制的重点是零售电价,但由于电力产业实行发、输、配、售纵向一体化的组织结构,使得政府在事实上对整个电力产业的价格都实行了严格的规制。这种变化意味着对电力产业内部的,不同环节应该采取不同的管制方法和措施,即对自然垄断性强的输、配电环节进行重点管制,采用垄断和竞争相互兼容的激励性管制办法,引导其实现资源的优化配置,改善管理,提高运行效率,保证其不亏损且有合理利润,以实现社会福利最大化。
二、我国电力市场的现状及政府管制问题
1.我国电力市场化改革的背景
我们以2000年为分界点,将电力行业分为两个阶段。在第一阶段中,电力工业受政府保护较多,行政垄断壁垒较高,表现为: 一是行政进入壁垒对我国电力工业竞争不足起主导作用。我国电力行业的行政性进入壁垒不但限制了新企业的进入,而且也限制了发电企业将电力输入其他地区和领域,从而形成了我国电力工业行政垄断性强,而竞争不足的状况。二是由于电力工业能给地方政府带来明显的经济效益,所以不少地方政府通过行政手段排斥外地电力的输入,这就使得我国电力市场出现地域分割,强化了其垄断地位。三是国家实行的价格管制政策限制了电力市场的竞争程度。直到2001年国家开始放松价格管制,厂网分开,竞价上网,市场竞争程度才有所加强。在第二阶段中,国家逐步放开对电力行业的各种管制,启动了电力工业结构重组和市场竞争的改革方案。中国电力新组建(改组) 成五家发电公司、两家电网公司和四家辅业公司。同时,电监会也在2003 年3月正式成立,标志着我国电力工业政监分开,由传统的政府行政管理到适应市场经济要求的依法监管的重大转变。从而使得2003 年的竞争较为激烈,但仍未达到有效竞争状态。
2.电价规制存在的问题
(1)“上网电价”没有形成市场竞争
尽管上网电价从2001年“厂网分开”就开始了试点工作,但进入2009 年,“竞价上网”仍没有进入实质性的运作。目前的上网电价因机组和地区而不同,明显不是市场竞争形成的电价。
(2)输配电价形成机制不合理
电力产业发电、输电、配电和售电业务相分离后,如何形成输电、配电价格成为中国电力规制者面临的一个难题。中国还没有一套比较合适的电网购售差价模型,计算电网企业的盈利。
(3)销售电价分配机制不公平
由于目录电价对用户分类主要按照电力用途划分,电价结构未能反映用电负荷特性不同对供电成本的影响,存在非常严重的电价交叉补贴现象。中国的平均工业电价要高于居民电价,但考虑到国际上工业电价一般为居民电价的左右,可以认为,中国存在严重的工业用户对居民用户的交叉补贴。
三、我国电力产业改革的政策建议
1.科学的确定电价规制
(1)尽快建立和完善电力市场机制, 明确电力市场机制下的批发交易电价形成机制。在单一价格机制和两部制电价机制中,中国更应该采取单一价格机制。单一价格机制不仅可以实现两部制电价所能达到的所有目的, 更可以进一步提高电力市场的竞争程度。
(2)输电、配电价格的规制,输配电价是指电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送和销售服务的价格总称。一方面,目前在中国的电网环节中,最重要的目的仍然是要促进输配网络的建设和发展。另一方面,实行激励监管需要完善的会计、审计和法律环境,目前中国在这些方面还有所欠缺。随着输配网络建设的成熟和完善,为了在解决发展问题的同时,注重提高效率,可以逐步在电网环节引人基于业绩行为的“收人上限法”或者“价格上限法”进行监管,确定合理的加权平均资金成本和效率因数。此外,对输电价,除按电压等级制定不同收费标准外,还要在一定程度上使输电价具有位置信号,以便电网和电厂的协调、优化建设。
(3)销售电价的规制,加快实行销售电价改革, 取消交叉补贴, 实行价格联动, 逐步推广分时电价和实时电价机制。销售电价改革可分为两个方面一方面, 建立电价的价格联动机制,即对最终用户收取实时电价。在电力行业重组的大背景下, 未来的改革将是首先使大用户直接面对批发电价, 对他们实行定价,以促使他们对批发电价的变化做出实时反应。另一方面, 逐步取消销售电价中的交叉补贴, 实行分时电价机制。
2.合理规划与配置区域电力资源
提高电力行业运营效率,促进区域电网建设,加强电力在区域间的流动,从而优化现有的发电能力,逐步形成适应市场经济的电力运行体制。对区域性缺电问题的解决,一方面可以通过全国联网得到补充,另一方面还要加强地方的电力规划,使其能在全国电力资源优化配置的前提下,发挥地方电力建设的积极性,满足地方经济发展对电力的需求。
3.继续深化电力体制改革
电价改革与电力体制改革两者相互影响相互制约。电力体制改革为电价提供了改革基础,而电价改革的顺利进展是电力体制改革成功的重要条件。这几年电价改革进展不快的根本原因还是由于电力体制改革不够彻底造成的。发电环节竞价上网始终不能进入实质性竞争,一个重要影响因素是当前电网企业有很多直属发电厂,以及其它很多国有发电厂,这些发电厂各自形成独立的价格,电网企业的很多辅业都没有完全剥离出去,与配电公司也没完全分开,这都影响了独立电价的形成。因此要继续深化电力体制改革,为电价形成机制创造良好的基础条件。
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